Samfunnssikkerhet i en ny tid

Hvordan skal samfunnet best organiseres for å beskytte enkeltmennesker og våre felles verdier? Samfunnssikkerhet er både vitenskap og politikk – og fullt av store dilemma.

På 1990-tallet, etter Berlinmurens fall og Sovjetunionens kollaps, var verden - sett fra et norsk perspektiv - et ganske fredelig sted. Krigsberedskap ble tonet ned i forhold til sivil beredskap, og Norge tok oppgjør med «gammeldags» sikrings- og sikkerhetsarbeid fra den kalde krigens epoke. 

Samfunnet var likevel sårbart. Flere hendelser, som orkanen som rammet Vestlandet nyttårshelgen 1992 og den store flommen på Østlandet i 1995, sammen med stadig økende teknologisk kompleksitet, gjorde det etter hvert tydelig at måten Norge hadde organisert arbeidet med å forebygge og håndtere ulykker og katastrofer på, ikke var god nok. Det var behov for økt kunnskap om hvordan de iboende truslene i det sivile samfunnet kunne møtes. 

Fra politikk til vitenskap

Begrepet samfunnssikkerhet kom for fullt inn i den offentlige samtalen gjennom utredningen fra det såkalte Sårbarhetsutvalget i 2000 (NOU 2000: 24 Et sårbart samfunn— Utfordringer for sikkerhets- og beredskapsarbeidet i samfunnet). 

Sårbarhetsutvalget ble ledet av tidligere statsminister Kåre Willoch, og skulle utrede samfunnets sårbarhet med sikte på å styrke samfunnets sikkerhet og beredskap. 

- Samfunnssikkerhet var i utgangspunktet et politisk begrep som måtte fylles med vitenskapelig innhold, forteller Ole Andreas Hegland Engen, professor ved Institutt for sikkerhet, økonomi og planlegging ved Universitetet i Stavanger (UiS). 

- Det tidlige begrepet for samfunnssikkerhet omhandlet hvordan man skulle organisere samfunnets sikkerhets- og beredskapsarbeid i en periode som ikke lenger var så fokusert på statssikkerhet, men på samfunnets iboende trusler.

Det handlet om å få et mer samfunnsmessig perspektiv på risikoutfordringene man stod overfor; naturkatastrofer, miljø og klima, og der den teknologiske dimensjonen var sentral, sier Engen. 

- Man hadde snakket om totalberedskap og slike ting tidligere, men med samfunnssikkerhet løftet man det opp på et mer forvaltningsmessig nivå.  

I den påfølgende stortingsmeldingen (St.mld. 17 (2001-2002) Samfunnssikkerhet. Veien til et mindre sårbart samfunn), som ble lagt fram i 2001, ble samfunnssikkerhet definert som «den evne samfunnet har til å opprettholde viktige samfunnsfunksjoner og ivareta borgernes liv, helse og grunnleggende behov under ulike former for påkjenninger». 

Siden den gang er definisjonen og innholdet i begrepet justert og utvidet i flere omganger.  

Utviklingen har vært hendelsesdrevet - av ulykker, katastrofer og angrep. 
Samfunnssikkerhet er siden årtusenskiftet utvidet til å omfatte blant annet sikring og terror, altså samfunnets evne til å beskytte seg mot bevisste, ondsinnete handlinger – og omfatter samtidig sårbarhet med hensyn til teknologi, kritisk infrastruktur og klima og miljø. 

Den foreløpig siste definisjonen av begrepet finner vi i Meld. St. 5 (2020–2021) Samfunnssikkerhet i en usikker verden, som ble lagt fram for stortinget i 2020.  Her omtales samfunnssikkerhet som «samfunnets evne til å verne seg mot og håndtere hendelser som truer grunnleggende verdier og funksjoner og setter liv og helse i fare. Slike hendelser kan være utløst av naturen, være et utslag av tekniske eller menneskelige feil eller bevisste handlinger». 

Den «norske» samfunnssikkerheten

UiS har vært toneangivende i utviklingen samfunnssikkerhet som eget fag. De var tidlig ute med å etablere studieprogram innenfor faget og har bidratt med mye kunnskapsutvikling. 

- Da faget ble til tidlig på 2000-tallet, var det naturlig å bruke det som var utviklet innenfor industrisikkerhet, først og fremst petroleumsvirksomheten, med kunnskap om styring av risiko og teknisk sikkerhet og ikke minst erfaringene med den norske reguleringsmodellen, som jo Ptil er en del av.

Den norske reguleringsmodellen skiller seg fra mange andre land, og legger blant annet til grunn at sikkerhetsstyring skal foretas i en bedriftsdemokratisk sammenheng, med samarbeid mellom partene og tillit som viktige dimensjoner.  

- Den måten å tenke sikkerhet på som er utviklet i petroleumsvirksomheten, har utvilsomt påvirket den norske samfunnssikkerheten, sier Engen, og nevner det funksjonsbaserte regelverket, internkontrollen, selskapenes egenansvar og prinsipper for risikostyring som viktige stikkord. 

- Så er det jo et spørsmål om vi i det hele tatt kan kalle dette et eget fag. Risikofaget eller risikovitenskapen har langt på vei blitt etablert som et eget fag; med egen metode og et eget teorifundament.  

- Men samfunnssikkerhet er fortsatt preget av flerfaglighet. Det er en dose statsvitenskap, en dose sosiologi og en dose organisasjonsteori. Men vi jobber med saken, sier Engen.

Sikkerhet versus frihet

Fordelene med høy sikkerhet og god beredskap må alltid vurderes opp mot andre goder og verdier.

I boken «Perspektiver på samfunnssikkerhet» fra 2021, trekker Engen og medforfatterne ved UiS fram en rekke dilemma, paradokser og utfordringer som kan oppstå i arbeidet med å forbedre sikkerheten i samfunnet. De argumenterer med at disse bør få større oppmerksomhet.  

- Det fins mange dilemma knyttet til samfunnssikkerhet. Det kanskje viktigste er det som gjelder avveiningen mellom frihet og sikkerhet. Når staten tar ansvar for å sikre borgerne, går det gjerne på bekostning av den enkeltes frihet. Man fjerner noen friheter for å kunne gi innbyggerne trygghet. Staten organiserer samfunnet på en slik måte at borgernes friheter og rettigheter koordineres, innskrenkes og styres.   

- Dette er en klassisk diskusjon som også går rett inn i dagsaktuelle problemstillinger knyttet til sikring og beskyttelse mot villede handlinger, påpeker Engen. 

- Hver eneste gang vi beveger oss inn i perioder hvor sikkerheten og sikkerhetsproblematikk blir satt på dagsorden, vil denne diskusjonen komme opp i større eller mindre grad og i ulike typer sammenhenger. 

- Med enhver trussel mot samfunnet vil de statlige aktørene stå overfor den utfordringen at tiltakene som kanskje er nødvendige for å beskytte borgerne, ikke nødvendigvis er i samsvar med de demokratiske verdiene vi liker å omgi oss med. 

- Det er klart at personvern, overvåking, det å eventuelt ha noe kontroll på vår aktivitet på nettet, lagring av data, altså alle disse tingene som vi diskuterer knyttet til samfunnets sikkerhet, det vil være alltid forbundet med et slikt dilemma.  

- Innføring av sikkerhetsloven og utpeking av skjermingsverdige objekter konfronterer oss med denne typen problem - hvor tiltak som innføres, kan påvirke handlefriheten.  

Den måten å tenke sikkerhet på som er utviklet i petroleumsvirksomheten, har utvilsomt påvirket den norske samfunnssikkerheten.

Verdiladet argumentasjon

- Og da er vi inne på det som gjerne kalles sikkerhetisering (securitization), altså at myndighetene bruker sikkerhet som argument for å utvide sine fullmakter eller vedta lover, sier Engen. 

- Verdiladede begrep som samfunnssikkerhet, sikkerhet og sikring både blir og kan bli brukt politisk for å oppnå gitte mål. 

- Brukt politisk kan sikkerhetsmessige og verdimessige forhold være vektige argument for å sette andre ting til side. Men tiltak har alltid en konsekvens, og sikkerhetisering stiller oss overfor noen dilemma. Det kommer man ikke vekk ifra.  

Helhetlig om sikkerhet og sikring 

Samfunnssikkerhet omfatter både sikkerhet og sikring, og selv om det finnes motsetninger mellom de to områdene, er det er viktig å tenke og arbeide helhetlig med dem, mener Engen. 

Mens sikkerhet dreier seg om forebygging av uhell og ulykker forbundet med lovlig aktivitet, handler sikring om forebygging av uønskede, tilsiktede hendelser - altså bevisste anslag. 

- En åpenbar motsetning mellom sikkerhet og sikring ligger i åpenhetsprinsippet. Vi kan ikke snakke om sikring på samme måte som sikkerhet; det er ikke mulig å ha den samme informasjonsflyten. Og så er den andre, helt sentrale dimensjonen at når vi skal beskytte oss i en sikringssammenheng, så beskytter vi oss mot en potensiell villet og ondsinnet handling.  

- Innenfor sikkerhetsområdet handler det om å få organisert oss på en best mulig måte, slik at risikoen reduseres. 

- Men så er det jo grensesnittet, da. Sikkerhet kan påvirke sikring. Er ikke sikkerhetssystemene våre gode nok, kan det åpne for ondsinnede handlinger. 

- Så sikkerhetsmiljøene må samarbeide med sikringsmiljøene. Det er tradisjonelt ulike miljøer, fagtradisjoner, risikotenking, lovverk og logikker involvert, men for å fungere optimalt, må dette harmoniseres.  

Brukt politisk kan sikkerhetsmessige og verdimessige forhold være vektige argument for å sette andre ting til side. Men tiltak har alltid en konsekvens, og sikkerhetisering stiller oss overfor noen dilemma. Det kommer man ikke vekk ifra.  

Utfordrer partssamarbeidet 

Mer omfattende sikringstiltak utfordrer også partssamarbeidet, som tradisjonelt sett har vært svært viktig i det norske arbeidslivet, påpeker Engen.

- Når for eksempel fagforeningene ikke lenger blir bedt med på råd når det skal utarbeides nye sikringslover, fordi det som skal diskuteres er hemmeligstemplet, hva skjer da med toparts- og trepartssamarbeidet?  Det er noen veldig sentrale tradisjoner som blir utfordret her.

En ny tid

Samfunnssikkerhet ble utviklet i en litt fredelig periode, sett fra norsk perspektiv. Nå står Norge i en ny situasjon, og professoren mener samfunnssikkerhet er nødt til å finne sin plass i den diskusjonen som uvilkårlig kommer i det norske samfunnet, hvor sikring og sikringsproblematikk vil komme til å stå sterkere.

- Vi står nå i en situasjon med en ny type trussel, med tanke på Putins Russland, og det som eventuelt vil følge etterpå. Vi står også overfor hybride teknologiske trusler – og har en klimakrise som kommer til å eskalere.

- Både klimakrisen, digitalisering og en ny sikkerhetspolitisk situasjon medfører at samfunnssikkerhet må ta innover seg disse krisene på en konstruktiv og god måte. 

- Utviklingen av samfunnssikkerhet må også avklares i forhold til problemstillinger knyttet til statssikkerhet, altså den operative, militære, territorielle sikkerheten, understreker Engen. 

- Hvordan skal vi ivareta totalberedskapen samtidig som vi ivaretar forsvarsevnen? Dette er jo egentlig statssikkerhet og samfunnssikkerhet sett i sammenheng.   
 
Kilder: Engen, et al (2021). Perspektiver på samfunnssikkerhet (2. utg.). Oslo: Cappelen Damm Akademisk. 

Fakta: Sikkerhetsloven

Hensikten med Lov om nasjonal sikkerhet (Sikkerhetsloven) er å ivareta nasjonale sikkerhetsinteresser. Loven skal bidra til å forebygge, avdekke og motvirke sikkerhetstruende virksomhet, det vil si tilsiktede handlinger som direkte eller indirekte kan skade nasjonale sikkerhetsinteresser.

Sikkerhetsloven bygger på en risikobasert tilnærming og stiller krav til at virksomheter underlagt loven kontinuerlig vurderer hvilken risiko virksomhetens verdier er utsatt for, og at nødvendige tiltak gjennomføres for å oppnå forsvarlig sikkerhet. Truslene mot nasjonale sikkerhetsinteresser opptrer i ulike former.

Sikkerhetslovens samlebetegnelse er sikkerhetstruende virksomhet. Eksempler på sikkerhetstruende virksomhet vil typisk være fremmedstatlig etterretningsvirksomhet, sabotasje, terror, annen alvorlig kriminalitet som kan skade nasjonale sikkerhetsinteresser, eller forberedelse til slik virksomhet. I dette ligger også personell på innsiden som direkte eller indirekte, bevisst eller ubevisst, bidrar til at slik virksomhet kan lykkes.

Det pågår arbeid med å vurdere i hvilken grad deler av petroleumsvirksomheten skal utpekes som grunnleggende nasjonale funksjoner og underlegges sikkerhetsloven.

Les flere artikler om sikring: