- Tillit og makt må balanseres

Ole Andreas Engen er én av landets fremste eksperter på det norske sikkerhetsregimet. Professoren ved Universitetet i Stavanger (UiS) er opptatt av forholdet mellom frihet og kontroll, og smart bruk av makt.

- Tillit mellom myndigheter, selskaper og arbeidstakere er en forutsetning for at dagens sikkerhetsregime skal fungere. Det er myndighetene som setter rammene, og som gir selskapene tillit og dermed handlingsrom til selv å velge hvordan de vil løse oppgavene sine. For at dette systemet skal fungere, må selskapene ha intensjoner om å etterleve reglene så langt som mulig. Vi er helt avhengige av at spillereglene følges, sier Engen, som er professor ved institutt for sikkerhet, økonomi og planlegging på UiS.

- Tillit er basert på forventninger, om at de man samhandler med, opptrer på en forventet måte. Tillit er lett å rive ned, men vanskelig å bygge opp, påpeker han.

- God balanse mellom tillit og mistillit, mellom frihet og kontroll, er også viktig. Myndighetene må sørge for å bruke makten sin på en riktig måte, sier Engen

Hva er alternativet?

De siste årene har det tillitsbaserte sikkerhetsregimet vært oppe til vurdering flere ganger.

Ole Andreas Engen har selv ledet to av de sentrale utredningene som har belyst styrker og svakheter ved modellen. I 2013 sto han i spissen for en regjeringsoppnevnt ekspertgruppe som foretok en bred gjennomgang av HMS-reguleringen i petroleumsnæringen. I 2017 ledet han den partssammensatte arbeidsgruppen som vurderte og drøftet HMS-tilstanden i petroleumsvirksomheten, et arbeid som dannet basis for stortingsmeldingen som ble vedtatt i 2018.

Både ekspertgruppen og partssammensatt arbeidsgruppe kom med forslag til forbedringer innenfor regimet, men hovedkonklusjonen var at dagens regime er robust og velfungerende, og bør videreføres.

- Vi hører av og til kritikk mot det tillitsbasert sikkerhetsregimet, men det er sjelden kritikerne forteller hva alternativet er, eller hvilke konsekvenser en omlegging ville gitt, sier Engen.

Kontrast til USA

Han viser til sammenligninger med andre lands sikkerhetsregimer som illustrerer store forskjeller med hensyn til hvordan regelverket er utformet, tilsynsmyndighetens rolle og forholdet mellom de ulike partene.

- USAs regime, for eksempel, er ikke basert på tillit, og en klar motsats til vårt. I det amerikanske sikkerhetsregimet gir tilsynsmyndigheten bøter til selskapene, drar på uanmeldte inspeksjoner til plattformene og kjører rettssaker ved lovbrudd. Denne modellen er basert på preskriptive, altså detaljerte, lovkrav og mindre grad av funksjonell regulering.

- Preskriptive krav gjør det enklere å legge fram konkrete beviser i en rettssak, men spørsmålene er: Fungerer deres regime bedre, og bidrar det til bedre sikkerhet?

- For det første krever det mye større ressurser hos myndighetene å håndheve regelverket når man bokstavelig talt skal kontrollere hver enkelt ventil på hver enkelt plattform. For det andre vil ansvaret for sikkerheten flyttes fra selskapene til myndighetene.

- Hvis noe går galt, er det ikke selskapet, men myndighetene som blir ansvarliggjort, fordi det er de som har kontrollert og godkjent utstyret.

- Og uten ansvar, har ikke selskapene de samme insentivene for å ha full oppmerksomhet på sikkerheten.

Straff og konsekvenser

Her mener den norske Goliat-utbyggingen er eksempel på en sak hvor tillitsforholdet mellom selskap og tilsynsmyndighet har vært utfordret.

- I dette tilfellet presset operatørselskapet Eni tilsynelatende på, og gikk ut over de grensene som myndighetene har satt. Tilliten ble nok strukket litt vel langt.

Flere har pekt på at Ptil kan ha undervurdert betydningen av å gripe tidlig og tydelig nok inn i viktige faser av Goliat-prosjektet.

- Dersom et selskap bryter spillereglene, og man ser at selskapet ikke er tilliten verdig, må tilsynsmyndigheten gripe inn. Det skal kanskje ikke mer enn én hendelse til før tilliten svekkes.

- Spørsmålet er når og hvor hardt skal man reagere. Og det er en vanskelig beslutning, påpeker Engen.

- Man kan velge å gripe inn veldig ofte, være hardere og bruke sterkere virkemidler. Men hva vil dette bety på lengre sikt? Det er ikke automatisk slik at selskapene dermed blir flinkere til å tenke sikkerhet. Å straffe noen, fører ikke nødvendigvis til at de da gjør det man ønsker de skal gjøre.

- Man kan også tenke seg at selskapene vil legge seg på en praksis der de begynner å kalkulere med pålegg og dermed strekker strikken like langt som før. I så fall vil økt bruk av reaksjoner ha liten effekt.

- Jeg mener Ptil kunne vært litt hardere i klypa. Det handler om å vise muskler overfor selskapene, gjøre det klart at det finnes virkemidler og vise at de blir brukt når det er nødvendig.

- Dette er for så vidt det samme som vi sa i ekspertutredningen i 2013 og i partssammensatt gruppe i 2017.

Ring om regimet

Det tillitsbaserte regimet er grundig vurdert flere ganger de siste årene. De ulike gjennomgangene viser at modellen har bred støtte både blant fagekspertisen, i Stortinget, regjeringen og hos alle partene i næringen.

Følgende større analyser er gjennomført de siste årene:

* 2013: Et ekspertutvalg oppnevnt av Arbeidsdepartementet foretok en bred gjennomgang av HMS-reguleringen i petroleumsvirksomheten. Utvalget konkluderte med at sikkerhetsregimet var velfungerende og burde videreføres.

* 2017: En bredt sammensatt arbeidsgruppe med representanter fra partene i næringen vurderte og drøftet HMS-tilstanden i petroleumsvirksomheten. Gruppen konkluderte med at regimet for oppfølging av helse, miljø og sikkerhet i hovedtrekk var velfungerende og burde videreføres. Rapporten dannet grunnlag for stortingsmeldingen om HMS i 2018.

* 2018: Meld.St. 12 (2017-2018) Helse, miljø og sikkerhet i petroleumsvirksomheten vedtas av Stortinget. Stortingsmeldingen konkluderer med at dagens regime er robust og velfungerende og bør videreføres.

* 2019: Riksrevisjonen legger fram sin undersøkelse av Ptils tilsynspraksis. Anbefaler ingen endringer av selve sikkerhetsregimet, men mener tilsynspraksisen til Ptil i konkrete tilfeller har hatt begrenset effekt på selskapenes arbeid med sikkerhet.

Samarbeid

Engen mener at trepartssamarbeidet er svært viktig når det gjelder å bygge tillit mellom partene. Han peker blant annet på faste møteplasser som Sikkerhetsforum og Regelverksforum.

- Samarbeidet mellom arbeidstakerne, arbeidsgiverne og myndighetene er kanskje det mest særnorske ved vårt sikkerhetsregime. Man finner ikke dette i andre land; ikke på samme måte.

- Trepartssamarbeidet sørger for kommunikasjon og åpenhet, og bidrar dermed til å bygge tillit. Samtidig er det svært viktig at diskusjonene blir tatt i disse foraene, ikke utenfor. Alle partene har ansvar for å bidra til dette. Dersom man unndrar diskusjoner fra trepartsarenaene, vil den overordnete tilliten svekkes.

Egeninteresse

- I det norske sikkerhetsregimet legger vi til grunn av selskapene har egeninteresse av å drive sikkert, og at de tar samfunnsansvar. Noe annet vil være håpløst. Dette er selve logikken i et tillitsbasert regime. Selskapene vet også at det ligger god økonomi og kvalitet i god sikkerhet.

- Her i landet er det selskapene alene som er ansvarlige for at driften foregår forsvarlig, at operasjoner og teknologi er sikker. Myndighetene har ansvar for å drive systemrevisjon, følge opp at selskapene etterlever regelverket - og at de lukker avvik som er påpekt, understreker Engen.

- Hvis myndighetene skal ha ansvar for å kontrollere selskapenes virksomhet, da er det ikke lenger et tillitsbasert system, men et kontrollregime.