Vi har søkt etter svar på flere måter. Her oppsummerer vi det vi har funnet til nå.
Brukerundersøkelser
Tabellen under er hentet fra brukerundersøkelsen vi gjennomførte i 2022. Den synliggjør effekten av vårt mest sentrale virkemiddel: Systemrevisjoner.
Når selskapene mottar en revisjonsrapport, er det deres ansvar å planlegge og gjennomføre tiltak for å korrigere de identifiserte avvikene i rapporten. Rapporter fører dermed alltid til tiltak, dersom det er identifisert avvik. Men det er ikke bare rapporten som bidrar til tiltak.
Dette er illustrert i tabellen nedenfor, som er hentet fra den årlige brukerundersøkelsen om effekter av våre virkemidler.
Tabell 1. Vurderinger av i hvilken grad tilsynsaktiviteter og reaksjonsmidler fører til tiltak.
Mellom 42 og 54 prosent av respondentene (både myndighetskontakter og verneombud) oppgir at varsel om tilsyn og oppsummeringsmøtet i svært stor grad/stor grad fører til tiltak.
Slik vi vurderer det, handler dette om at selskapene legger ned mye innsats i å forberede tilsyn, og at de i oppsummeringsmøtet får konturene av funn i våre observasjoner og allerede da starter sitt forbedringsarbeid.
Fører til tiltak
Når det gjelder forbedringspunkter, påpeking avvik, varsel om pålegg og pålegg, skiller myndighetskontaktene og verneombudene seg noe fra hverandre.
Mellom 91 og 98 prosent av myndighetskontaktene vurderer at disse punktene i svært stor grad/stor grad fører til tiltak.
Verneombudene gir høyest vurderinger av pålegg (91%), fulgt av varsel om pålegg (86%), påpeking av avvik (80%) og til slutt forbedringspunkter (55%).
Vi har også stilt spørsmål om andre virkemidler og aktiviteter, og finner at det er mange ulike aktiviteter som bidrar til forbedringsarbeidet i det enkelte selskap.
Tabell 2. Respondentenes vurderinger av i hvilken grad ulike tilsynsaktiviteter fører til forbedringsarbeid i selskapene
Alle myndighetskontaktene vurderer oppfølging av prosjekter og behandling av samtykker til «i svært stor grad/stor grad» å føre til forbedringsarbeid. Deretter kommer møter om konkrete utfordringer og gransking av hendelser, fulgt av oppfølging av hendelser, oppfølging av prosjekter før PUD og årlige statusmøter.
Samsvarsuttalelser og Ptils deltakelse som observatør i utvinningstillatelser vurderes noe lavere (66 og 67% «i svært stor grad/stor grad»). Dette er også aktiviteter som ikke alle respondentene vil ha et forhold til.
Verneombudene har jevnt over høye vurderinger av alle typer aktiviteter, men gransking og oppfølging av hendelser og kontroll av tidligere avvik vurderes å i størst grad føre til forbedringsarbeid.
Aktiviteter mot bransjen
Vi har i tillegg en rekke aktiviteter rettet mot bransjen samlet. Tabellen under viser eksempler på slike aktiviteter, og respondentenes vurdering av nytteverdien av disse.
Tabell 3. Respondentenes vurderinger av i hvilken grad andre virkemidler fører til forbedringsarbeid i selskapene
Resultatene viser at myndighetskontaktene vurderer effekten av alle virkemidlene forholdsvis høyt; mellom 82 prosent og 98 prosent («i svært stor grad/stor grad»).
Hos verneombudene finner vi en større spredning i vurderingene, hvor Ptils hovedtema vurderes høyest (89%), fulgt av Ptils bidrag på konferanser og i bransjefora (83%), resultater fra RNNP (78%), prosjektrapporter og faglige artikler (67%), nyhetsbrev fra Ptil.no (63%) og seminarer/fagdager i regi av Ptil (52%).
En høy andel av selskapene oppgir dessuten at Ptils tilstedeværelse i seg selv i stor grad eller i svært stor grad bidrar til å redusere risiko for storulykker (84 prosent i 2022). Når det gjelder forebyggende arbeidsmiljø har vurderingene steget fra 71 prosent i 2021 til 80 prosent i 2022.
Selskapenes oppfatning av om vi bidrar til å sikre reell arbeidstakermedvirkning viser en økning fra 2021 (52 prosent) til 69 prosent i 2022. Selskapenes vurdering av i hvilken grad de har tillit til Ptil er svært høy i hele perioden.
Arbeidsmøter med aktørene
Vi har over flere år invitert noen få selskaper om gangen til Ptil for å dele sine erfaringer med egne tilsyn og tilsyn fra myndighetene.
Hvert selskap har lagt fram noen eksempler på tilsynsaktiviteter som har ført til endring (har hatt effekt), og reflektert over hvorfor akkurat disse aktivitetene har vært nyttige for eget forbedringsarbeid.
Arbeidsmøtene har gitt verdifull informasjon til oss som tilsynsmyndighet, og har også bidratt til deling av erfaringer mellom selskapene.
Om tilsyn
I arbeidsmøtene har det stort sett handlet om tilsyn i form av revisjoner. En av konklusjonene fra møtene er at både forbedringspunkter, avvik og pålegg kan gi effekt, men at det er avhengig av både bakgrunn og selskap.
Noen har fortalt at pålegg bidro til at det ble avsatt midler fra øverste ledelse, slik at nødvendige tiltak faktisk ble gjennomført. Andre fortalte at de på bakgrunn av et forbedringspunkt i rapporten iverksatte store endringer.
Korrigering av avvik
En annen konklusjon er at tilsynsrapportene har effekt utover innretningen eller anlegget den er skrevet for, og i noen tilfeller også utover temaet tilsynet handlet om. De fleste selskapene vurderer om tiltak som følge av avvik eller pålegg i rapportene, også er relevante for andre deler av selskapene.
Siden tilsynsrapportene publiseres på ptil.no, sjekker de også tilsynsrapporter rettet mot andre selskap, og vurderer om de samme observasjonene kunne vært gjort på deres innretninger eller anlegg.
På denne måten fungerer tilsynsrapporter også som veiledning og regelverksfortolkning – og gir en «målestokk» som alle selskaper kan måle seg opp mot.
Spesielt har deltakerne på de siste arbeidsmøtene framhevet arbeidet med å følge opp og tydelig kvittere ut tidligere myndighetsavvik.
Siden Ptil begynte å etterspørre håndteringen av tidligere avvik, har de aller fleste selskapene selv satt i gang et omfattende arbeid for å kontrollere at alle tiltak er gjennomført.
De rapporterer også om bedre prosesser for utkvittering av avvik, for eksempler egne «lukkemøter» for å sikre god kvalitet på tiltak.
Vernetjenesten
Vi inviterer alltid en representant for vernetjenesten fra hvert selskap til arbeidsmøtene. De bidrar positivt med viktig informasjon.
Verneombudene framhever det som positivt at vernetjenesten alltid blir bedt om å bidra i revisjoner, og at saker de er opptatt av, blir tatt på alvor av myndighetene.
Et verneombud framhevet at myndighetenes oppmerksomhet på vernetjenestens arbeid var med på å gi deres arbeid verdi.
Kvalitative studier og evalueringer
Vi har over en fireårsperiode fått utført ulike studier for å belyse effekten av vår oppfølging på selskaps- og bransjenivå.
2019: Effekten av Ptils arbeid med brønnkontroll og kjemiske helsefare
I 2019 intervjuet Menon Economics og DNV GL fagfolk, ledere og verneombud om deres arbeid med brønnkontroll og kjemisk helserisiko. Hensikten var å finne ut hvilken betydning Ptils samlede innsats har hatt for disse to temaene. Totalt ble 102 respondenter intervjuet, henholdsvis 52 innen brønnkontroll og 50 innenfor kjemisk helserisiko.
Det var en entydig oppfatning blant dem som svarte at Ptils arbeid er viktig. Selskapenes forbedringsarbeid er imidlertid ikke bare påvirket vårt arbeid, men av mange ulike faktorer.
Flertallet av de spurte mener at endringer i regelverk og standarder i størst grad fører til endring, sammen med selskapenes eget sikkerhetsarbeid og egen kompetanse. Ptils veiledning ble ikke tillagt like stor betydning; likevel ønsket de fleste respondentene økt veiledning i form av fagseminarer og annen erfaringsdeling.
Denne studien pekte også på den preventive effekten det har at det finnes en tilsynsmyndighet som kan kontrollere virksomhetene. En av de intervjuede uttrykte det slik: «Hvis ikke Petroleumstilsynet hadde vært der, hadde sikkerhetsnivået på norsk sokkel vært dårligere».
2020: Effekten av Ptils arbeid knyttet til hydrokarbonlekkasjer og løftehendelser
I 2020 undersøkte Safetec og Oslo Economics hvilken effekt Ptils aktiviteter har på selskapenes forbedringsarbeid for å hindre hydrokarbonlekkasjer og løftehendelser på norsk sokkel.
Også i denne undersøkelsen mente de som ble spurt, at Ptil er en viktig bidragsyter til sikkerheten på norsk sokkel. Vissheten om at myndighetene kan gripe inn, er en viktig faktor for å opprettholde selskapenes sikkerhetsfokus og bransjens sikkerhetsnivå.
Effekten oppleves å være størst for Ptil-aktiviteter som regelverksutvikling, tilsyn og granskinger, og noe mindre for ulike veiledningsaktiviteter, seminarer og konferanser. Også denne studien avdekket imidlertid et ønske om mer veiledning og tilrettelegging for læring mellom selskapene.
2021: Effekter ved bruk av alvorlige administrative reaksjonsmidler
I 2021 fikk Simonsen Vogt Wiig AS (SVW) i oppdrag å utrede og utvikle kunnskapsgrunnlaget om dokumenterte effekter av alvorligere reaksjonsmidler. SVW gjennomgikk relevante rettskilder og litteratur om dokumenterte preventive effekter av bruk av reaksjonsmidler rettet mot foretak ved regelverksbrudd.
Gjennomgangen viste at det var lite relevante bevis eller dokumentasjon som kunne gi tydelig holdepunkter for å konkludere.
SVW anbefaler derfor at «Ptil bør ta i betraktning at god effekt av strenge sanksjoner i stor utstrekning anses som plausibelt, men beskjedent empirisk underbygget».
De anbefaler også at «Ptil inntil videre bør fokusere på kartlegging gjennom intervjuundersøkelser for å dokumentere effekter av egen tilsynsvirksomhet. Dette er noe Ptil i og for seg allerede gjør.»
2022: Effekten av Ptils granskinger
I 2022 gjennomførte DNV en studie for å evaluere effekten av Ptils granskinger for selskapenes arbeid med sikkerhet og arbeidsmiljø. Studien tok utgangspunkt i Ptils og selskapenes egne granskinger av ti alvorlige hendelser i perioden 2019-2021.
Studien viste at Ptils og selskapenes rapporter i hovedsak identifiserer de samme bakenforliggende årsaker. Tiltak iverksettes som regel på bakgrunn av den selskapsinterne rapporten.
Studien viste likevel at Ptils granskinger har effekt, blant annet ved å bidra til mer effektiv gjennomføring av tiltak, og større gjennomslagskraft for tiltakene.
Det oppleves dessuten som positivt at Ptils granskinger er uavhengige av selskapet, Det gir en trygghet i samfunnet, industrien og blant ansatte ved at det utføres en objektiv gransking.
DNV peker også på at Ptils gransking bidrar til mer oppmerksomhet på etterlevelse av prosedyrer, og til bedre regelverksforståelse.
Hva gir størst effekt? Hva har vi funnet?
Oppsummert gir de ulike studiene støtte til en konklusjon om at Ptils ulike virkemidler faktisk har en effekt på selskapenes arbeid med helse, miljø og sikkerhet.
Det at det finnes en tilsynsmyndighet som kan kontrollere virksomheten, har trolig effekt i seg selv. Dessuten har det stor effekt om regelverket endres, men det er et virkemiddel som kun kan brukes når en slik endring er nødvendig.
Studiene konkluderer også med at tilsyn og granskinger rettet mot enkeltselskaper har større effekt enn informasjon og veiledning. Det er likevel et gjennomgående ønske fra de som er blitt intervjuet om mer veiledning og erfaringsdeling.
Tilsyn og granskinger fører til endringer, ikke bare på innretningen eller anlegget som blir berørt, men i resten av selskapet og også hos andre selskaper. Det at tilsyn publiseres på nett, har stor betydning – og kan også sies å være en del av erfaringsdelingen.
Forbedringer
Noe av effekten ved tilsyn og granskinger er trolig at Ptils oppmerksomhet fører til større gjennomslagskraft for å få gjennomført tiltak, selv om utfordringene allerede var kjent hos virksomheten.
Ptil kan også bidra til å gi oppmerksomhet til et tema som ikke allerede har høy prioritet hos ledelsen.
Spesielt viser studiene og arbeidsmøtene at Ptils oppmerksomhet på gjennomføring av tiltak som følge av identifiserte avvik har ført til store forbedringer på dette området hos selskapene.
Denne artikkelen er hentet fra Ptils årsrapport for 2022. Hele årsrapporten kan du lese her.